PLANES MAESTROS DE INFRAESTRUCTURA SOCIAL

Los planes maestros, asociados a estudios de diseño de redes de infraestructura social, se llevan a cabo regularmente en muchos países tanto para las áreas urbanas como para las rurales. En países en vías de desarrollo, con altas tasas de nacimientos, alta movilidad de la población y poca infraestructura social el problema se concentra en la determinación de la “mejor” red de instalaciones de infraestructura social que se puede tener para mejorar la calidad de los servicios ofrecida por el sistema, a la vez que se reducen los costos de las inversiones y se respetan las restricciones de presupuesto. Alternativamente, para los países industrializados la fuerte reducción en la tasa de nacimientos y disponen amplia infraestructura social, el problema puede llegar a ser la escogencia de la infraestructura que debe ser cerrada.

La ubicación óptima de obras de infraestructura social implica la consideración simultánea de múltiples factores: geográficos, demográficos, económicos, culturales, ambientales, legales y políticos. Dichos factores pueden considerarse simultáneamente en modelos de optimización orientados a maximizar una determinada medida de rendimiento (función de utilidad social). La competencia entre los factores de referencia, conlleva la necesidad de utilizar tecnologías orientadas a la optimización multicriterio (Multicriteria Decision Making, MCDM) de forma tal de obtener las “mejores” decisiones socialmente sostenibles. DW apoya a las instituciones gubernamentales en el desarrollo de planes maestros de sistemas de equipamiento para prestar servicios sociales, esto lo hace apoyado en modelos matemáticos de optimización que reflejan las peculiaridades de las cadenas de abastecimiento de servicios sociales.

La localización óptima de infraestructura social no consiste en una sola corrida de un modelo de optimización que de manera automática proporcione las decisiones óptimas que se deben tomar.  Corresponde a un proceso de generación de conocimiento que se realiza con la ayuda de los modelos matemáticos que son parte de las herramientas necesarias para producir este conocimiento. De acuerdo con la metodología desarrollada por DW, el proceso se desarrolla en tres fases:

• Conocimiento de la cadena de abastecimiento de servicios sociales
• Plan Estratégico de Referencia
• Plan Táctico de Corto/Mediano Plazo

Las anteriores fases se desarrollan de manera secuencial, sin que ello implique que en un momento no se puedan realizar retroalimentaciones a fases previamente estudiadas.   

A continuación de describe, de manera genérica, el proceso a seguir para cada una de las fases: 

FASE I  CONOCIMIENTO DE LA CADENA DE ABASTECIMIENTO DE SERVICIOS SOCIALES.  

Esta fase tiene como objetivo conocer las características del entorno de decisiones con la finalidad  de parametrizarlo de manera cuantitativa de forma tal incorporarlo en los modelos matemáticos de optimización que simulan el comportamiento de la cadena de abastecimiento de servicios sociales.

Implica la generación de conocimiento con respecto a:

• Territorio: definición del espacio de cubrimiento. Implica determinar:

  • División del territorio y cuantificación de sus características socio-económicas
  • Redes de transporte disponibles para acceder a los servicios, cuantificando explícitamente distancias, tiempos de viaje y costos de acceso.
• Mercado: definición de las características del mercado de servicios sociales que se debe atender. Implica determinar:

  • Niveles y tipos de servicios que se prestan en el mercado
  • Equipamientos disponibles para prestar los servicios
  • Racionalidad del usuario para acceder a los servicios
  • Normatividad asociada a la prestación de servicios
  • Índices de calidad, o de resultados, de la prestación del servicio
• Demanda: definición cuantitativa la demanda actual y futura de servicios que se debe atender. Implica determinar:

  • Distribución espacio-temporal, por edades, de la población que requiere el servicio; y
  • Forma matemática explícita utilizada para establecer una medida de la demanda de servicios en términos de la población atendida, que implícitamente contiene los coeficientes técnico-económicos del consumo de servicios por parte de la población.
• Oferta: orientado a determinar de manera cuantitativa las características de los costos y de las relaciones insumo-producto asociadas al servicio social que se desea prestar. Implica determinar:

  • Infraestructura existente
  • Proyectos de infraestructura potencial
  • Coeficientes insumo-producto (consumo de recursos) asociados a la prestación del servicio
  • Costos de inversión y de operación de la infraestructura
  • Caracterización de proyectos genéricos para estudios de cubrimiento ideal
• Criterios de Decisión: orientado a determinar de manera cuantitativa los criterios técnicos, sociales y económicos que se han de tener en cuenta en el proceso de toma de decisiones.

 

FASE II  PLAN ESTRATÉGICO DE REFERENCIA 

Esta fase tiene como objetivo conocer las posibilidades con respecto a las decisiones que se pueden tomar con la finalidad de estructurar un plan de acción de largo plazo que tenga como referencia la localización ideal de infraestructura social de manera tal que se satisfaga la demanda de servicios sociales de manera “optima”, entendida como aquella hace un uso eficiente de los recursos disponibles y tiene en cuenta criterios de planificación que garantiza  un desarrollo social equitativo y justo.  

El proceso implica la generación de conocimiento con respecto a:

• Soluciones de mínimo costo de inversión (MCI): determina un plan de ubicación de infraestructura social que satisface las restricciones técnicas del mercado y garantiza la atención de la demanda al menor costo posible. Esta solución minimiza los costos para la sociedad desde el punto de vista del gasto que ha de realizar el poder ejecutivo.
• Soluciones de mínimo “costo de acceso” (MCA): ignorando las capacidades fijadas para un plan de ubicación de instalaciones pre-establecido, como pudiese ser el de mínimo costo, determina la demanda ideal (la que desea el usuario) que tendrán los equipamientos que se desarrollen, la cual al ser comparada con las capacidades instaladas determinar los puntos de sobre y sub equipamiento que están implícitos en el plan de referencia. Esta solución minimiza los costos para la sociedad desde el punto de vista de los gastos directos que han de realizar los usuarios.

 

Es claro que es la sociedad quien debe pagar por el equipamiento que se desarrolla. Este gasto social se realiza vía el poder ejecutivo o por medio del gasto directo que realizan los usuarios accediendo a los equipamientos. A mayor inversión por parte del ejecutivo, menor gasto directo realizado por los usuarios. Por lo anterior se puede afirmar que se cumple: 

GASTO SOCIAL = GASTO VÍA EJECUTIVO + GASTO DIRECTO DEL USUARIO 

El punto de equilibrio es el resultado de las políticas que implemente quien representa a la sociedad ejerciendo el poder ejecutivo. 

Las dos anteriores soluciones definen los puntos extremos de una curva de eficiencia que relaciona costos de inversión realizados por el ejecutivo con costos de acceso pagados directamente por los usuarios, ya que no es posible obtener una solución de menor costo de inversión que la de mínimo costo, ni una de menor costo de acceso que la de mínimo costo de acceso; cualquier decisión que se tome debe estar cerca de esta frontera eficiente, de no ser así existiría ineficiencia en el uso de los recursos. El conocimiento se concentra en determinar dicha frontera eficiente.  
 
 

Con base en el análisis de la información obtenida, el resultado final de esta fase en un Plan Estratégico de Referencia cuya implementación garantiza la eficiencia en el uso de los recursos.  

FASE III  PLAN TÁCTICO DE CORTO/MEDIANO PLAZO 

A partir Plan Estratégico de Referencia se debe determinar las decisiones que se pueden implementar en el corto/mediano plazo, las cuales deben ser tomadas teniendo en cuenta las limitaciones reales del entorno de corto plazo y la priorización de inversiones que de desea implantar teniendo en cuenta los criterios socio-políticos de los decisores. Lo anterior implica realizar nuevas corridas del modelo matemático incluyendo las restricciones del entorno de corto/mediano plazo y tomando como objetivo la maximización de una medida de cubrimiento ponderado que tenga en cuenta los criterios de priorización.  

Las restricciones del entorno se reflejan en:

• Presupuestos disponibles
• Puntos específicos con costos asociados específicos, que se asume están relacionados con puntos genéricos del Plan Estratégico de Referencia.

 

La medida de cubrimiento ponderado debe ser el resultado de la común unión de las percepciones de los expertos con relación a los diferentes criterios que se deben tener en cuenta en la implementación del plan de referencia. Se debe notar que la priorización no altera el Plan Estratégico de Referencia, sino que define su ejecución priorizada de acuerdo con los criterios del ente ejecutor, de esta forma se esta garantizando la coordinación de las decisiones estratégicas (Plan Estratégico de Referencia) y las decisiones tácticas (Plan de Corto/Mediano Plazo). De esta forma la estrategia se convierte en una suma de decisiones tácticas que en su conjunto garantizan que se cumple las metas de largo plazo, por medio de decisiones sincronizadas de corto/mediano plazo, esto es 

Estrategia = Σ Tácticas 

La siguiente gráfica resume el procedimiento propuesto para la localización “óptima” de infraestructura social. 
 

Para propósito de modelaje es necesario ubicar en el espacio geográfico todos los elementos que hacen parte del problema. En general se consideran tres tipos de elementos: los asociados a la demanda, los asociados a la oferta y las redes de trasporte multimodal. La demanda se asocia con la población, la cual normalmente esta esparcida en el espacio de acuerdo con los lugares donde habita, trabaja o simplemente se encuentra. Para propósitos de su ubicación espacial la demanda se asocia a un espacio (área) en el cual se encuentra la población demandante. Dicho espacio se debe asociar a una posición puntual en la geografía la cual normalmente coincide con el centroide, o centro de gravedad, de dicho espacio. El centroide puede ser calculado teniendo en cuenta la distribución espacial de la población en el área (lo deseable) o simplemente considerando la forma del espacio. La oferta se asocia con espacios pequeños, no comparables en tamaño con los espacios en donde se encuentra esparcida la demanda. Los puntos de oferta se asocian a un punto en el espacio de forma tal que el problema se reduce a establecer un árbol de conectividad entre los puntos de oferta de servicios y los centroides de las zonas de demanda.

Una medida de fundamental importancia en la ubicación de infraestructura social es el costo social de acceso desde las zonas de demanda a los puntos de oferta del servicio. La medida no es única y puede estar asociada a diferentes variables relacionadas con la distancia, el tiempo de viaje y/o el costo de viaje, necesarios para acceder al punto de oferta. La racionalidad de dicha importancia se sustenta en el criterio que la población escoge, en igualdad de condiciones de calidad, el servicio cuyo “costo social de acceso” es menor, el cual se considera es proporcional a las variables anteriormente mencionadas.